آیا گزارش سالانه دولت به مجلس خلاف قانون اساسی است؟

ایرنا: ماده 235 آیین‌نامه داخلی مجلس در سال‌ گذشته اصلاح شد و بنابر آن، قرار شد سالانه و در مردادماه، رئیس جمهور و وزرا گزارشی را به مجلس ارائه دهند و بعد از آن در مجلس رای گیری شود که آیا نمایندگان از این توضیحات قانع شده‌اند یا خیر؟ در صورتی که آنها قانع نشده باشند، فرآیند استیضاح شروع شود. در سال گذشته در این زمینه بحث زیادی نشد، اما انتقادی که امسال بر سر آن بحث زیادی شد این بود که این اتفاق، چه نسبتی با قانون اساسی و دیگر قانون‌های موضوعه دارد؟ از آقای پورمختار می‌پرسم که الزام تصویب چنین طرحی چه بود و چرا مجلس به این نتیجه رسید که باید چنین طرحی را تصویب کند و به سرانجام برساند؟

پورمختار: این مصوبه، زمینه‌های متعددی داشت، هم از حیث اجرایی، هم قانون اساسی، هم از جهت وظایفی که برعهده مجلس شورای اسلامی قرار داده شده است. از نظر وظایف مجلس شورای اسلامی، وظیفه نظارتی مجلس که اختیارات مربوط به نظارت بر طرز کار رئیس جمهور و وزراست، مجلس می‌تواند آنها را بررسی کند. از طریق سوال، از طریق استیضاح، از طریق تحقیق و تفحص یا اعمال ماده 234 آیین‌نامه داخلی که اگر سوء جریانی و تخلف از قانونی را مجلس در وزارتخانه‌ای تشخیص داده شود، در کمیسیون بررسی شده، مراتب به قوه قضائیه ارجاع می‌شود. باز از حیث عملی و مسائلی که پیش می‌آمد، مجلس ملاحظه کرد که فرآیند سوال، تحقیق و تفحص و استیضاح بسیار طولانی است. در بسیاری از موارد هم راه به جایی نمی‌برد. مواردی هم بوده که استیضاح امضا شده، اما در مرحله آخر کار که قرار بوده در صحن مطرح شود، با پس گرفتن امضاها منتفی شده و ابتر مانده است. سوال‌های زیادی هم مطرح می‌شوند، آنجا اگر مجلس قانع هم نشود، اتفاقی نمی‌افتد. کارت زردی به وزیر داده می‌شود، وزیری هم داشته‌ایم که سه، چهار کارت زرد گرفته، اما شرایط دوباره همان شده است. تحقیق و تفحص‌ها هم شرایط خاص خود را دارند. شرایطی که بر تحقیق و تفحص حاکم است، نهایتاً به قوه قضائیه ارجاع می‌شود. از آنجا که نیازمند مدارک و مستندات قوی محکمه پسندی است، آنجا هم باید شعبه رسیدگی کننده در قوه قضائیه دوباره ورود و بررسی کند تا بتواند احراز، یا مستند به مواردی که مجلس فرستاده است، رای صادر کند. البته نوعاً چون این مدارک چندان قوی نیستند، دیده‌ایم که پرونده‌های ارجاعی و ارسالی به قوه قضائیه هم معمولاً بی نتیجه مانده است. از جهت قانون اساسی هم که نگاه کنیم، طبق اصول مختلف قانون اساسی، مجلس اختیار طرح سوال، استیضاح و تحقیق و تفحص دارد. رئیس جمهور هم در برابر رهبر، ملت و مجلس مسئول است. آنچه از حیث اتفاق نظر نمایندگان رخ داد این بود که رئیس جمهور و وزرا، برنامه‌های مختلفی را ارائه می‌دهند. البته ارائه برنامه‌های رئیس جمهور در زمان انتخابات و خطاب به ملت است. اما وزرا زمانی که کاندیدای وزارتخانه‌ای می‌شوند، دفترچه‌های مرتب و خوبی را آماده و بین نمایندگان توزیع می‌کنند. فرصت کمی برای بررسی توانمندی وزرا براساس آن دفترچه‌ها وجود دارد. گاهی وزیر، دو سه روز قبل معرفی شده است. او هم خیلی سریع و با عجله به مجلس می‌آید. گاهی نماینده‌ها را در راهروهای مجلس می‌بیند. در کمیسیون‌ها یک ربع می‌ماند و به کمیسیون دیگر می‌رود. بارها بوده که در غذاخوری حاضر شده تا نماینده‌ها با چهره او آشنا شوند و او را بشناسند و خوش بشی انجام شود. بر همین مبنا، این که برنامه‌های وزرا یا رئیس جمهور در مقطع انتخابات ارزیابی شود، دستگاهی برای نظارت وجود ندارد. مردم که نظارت مستقیم ندارند. اگر هم نیاز به نظارت مردمی باشد باید از طریق نمایندگان مردم در مجلس انجام شود که قانون اساسی و قوانین عادی آنها را به رسمیت شناخته است. بر همین مبنا آنچه اتفاق افتاد، مجلس رئیس جمهور و وزرا ار الزام کرد که سالی یک بار راجع به برنامه‌هایی که ارائه داده‌اند، به مجلس گزارش دهند. گزارش به مجلس هم مفهوم نظارتی دارد، هم بررسی هر یک از وزرا و رئیس جمهور است، هم مردم مطلع می‌شوند که چه اتفاقی در طول یک سال گذشته در دولت افتاده است. پس از آن، ضمانت اجرایی است که در مواد بعدی پیش بینی شده است. به آنها هم جداگانه خواهیم پرداخت. این موارد، مایه بررسی و تصویب این موضوع در مجلس شورای اسلامی بوده است.

ایرنا: آقای دکتر عباسی، لطفا بگویید به نظر شما این اصلاح آیین‌نامه، چه نسبتی با قانون اساسی داشته است. سخنگوی دولت مطرح کرد که این کار، به نوعی رای اعتماد دوباره است و ایرادهای دیگری هم مطرح کرد. مهم‌ترین ایرادهایی که شما به این قانون وارد می‌دانید چیست؟

عباسی:در خصوص نسبت چهار ماده‌ای که در سال گذشته تصویب شد، یعنی مواد 235 تا 238 که در تاریخ پنجم تیر 97 تصویب شد، با قانون اساسی ابتدا بحث مقدماتی ارائه می‌کنم. بررسی تطبیقی خواهم داشت. وارد جزئیات نمی‌شوم و آن را به سوال‌هایی که از ما خواهید پرسید موکول می‌کنم. کشور ما از نظر تفکیک قوا، نه نظام پارلمانی است، نه ریاستی، نه نیمه ریاستی نیمه پارلمانی است. گفته می‌شود شبه نیمه ریاستی نیمه پارلمانی است. به این معنا که برای انتخاب رئیس جمهور، انتخابات مستقیم داریم. برای انتخاب نمایندگان مجلس هم انتخابات مستقیم دیگری داریم. منتها بعد از انتخاب رئیس جمهور، برای تشکیل هیأت دولت و همکاران او که امور اجرایی کشور را برای اجرای برنامه‌های رئیس جمهور برعهده گیرند، قانون اساسی در اصل 87 و 132 خود، آورده است که برای تشکیل این تیم، نیاز به رای اعتماد مجلس دارند. وزیران به مجلس پیشنهاد می‌شوند و رای می‌گیرند. نظارت بر تشکیل هیأت دولت با مجلس است. این نوعی نظارت است. رئیس جمهور نمی‌تواند بعد از انتخاب خود، بلافاصله وزیران را انتخاب کند. این امکان وجود ندارد. در اغلب کشورها نیز اینطور است که نیاز نیست برای تک تک وزیران از مجلس رای بگیرند. نمی‌خواهم قضاوت کنم که این روش خوب یا بد است. تعداد کشورهایی که تک تک وزیران را به مجلس می‌برند و رای می‌گیرند محدود است. مشکل اساسی دیگر ما این است که نظام منسجم و قوی حزبی نداریم. این یکی از دلایل وجود اختلاف‌های میان مجلس و دولت است. کاری هم به دولت اصولگرا و اصلاح طلب و اعتدالی هم ندارد. تا این را درست نکنیم و پیش برویم، تا صد سال دیگر هم مشکل خواهیم داشت. بررسی این مشکلات بحث مفصلی می‌طلبد که در نشست جداگانه باید بررسی شود. این مشکل در این قضیه هم به نوعی وجود دارد. طبق قانون اساسی گفتیم که نظامی شبه نیم ریاستی نیمه پارلمانی داریم. در کشور ما نظارت مجلس بر دولت، خیلی قوی است. سازوکارهای نظارتی متعددی هم داریم. به دلیل این که نسبت به قوه مجریه و دولت در پیش از انقلاب، دیدگاه مناسبی نداشتیم، سعی کردیم کاری کنیم که مجلس، نظارت کافی بر دولت داشته باشد که اشکالی در کار دولت پیش نیاید. لازم هم هست که این نظارت صورت گیرد. چون در همه کشورها هم اینطور است که نظارت مجلس بر دولت وجود دارد. دولت به موجب قوانین و مقررات، در حوزه‌های مختلفی دارای اختیارات و صلاحیت‌هایی است. به دلیل وجود تشکیلات متعدد، دستگاه‌های اجرایی متعدد، نیروی انسانی متعدد، احتمال تخطی از قانون، نقض قانون، ترک قانون و ترک فعل در آن وجود دارد. باید نظارت بر آن وجود داشته باشد. از این‌رو در قانون اساسی هم سعی کرده‌ایم از طریق مجلس مواظب باشیم که دولت، کاری خارج از قانون انجام ندهد. در تشکیل دولت این کار شده است. بعد از تشکیل دولت و کسب رای اعتماد توسط وزیران نیز در فرآیند کارشان، مجلس بر عملکرد آنها نظارت دارد. در قانون اساسی پیش بینی شده است تنها اجازه تشکیل دولت را نمی‌دهیم. در خصوص نظارت بر کار وزیران پس از کسب رای اعتماد، تنها چهار مورد در قانون اساسی آمده است. یکی سوال است که در اصل 88 قانون اساسی است، استیضاح که در اصل 89 قانون اساسی است، تحقیق و تفحص در اصل 76 قانون اساسی است. آخرین هم اصل 90 است که کمیسیونی برای آن در نظر گرفته شده است. سعی شده از این چهار روش برای نظارت بر دولت استفاده شود. این موضوع، خاص کشور ما نیست. کشورهای دیگر هم کمابیش اینها را دارند. سوال و استیضاح در نظام پارلمانی یا نیمه ریاستی نیمه پارلمانی وجود دارد. سوال وجود دارد، استیضاح وجود دارد، تحقیق و تفحص وجود دارد. کمیسیون اصل 90 در برخی کشورها هست، در برخی دیگر نیست. مسئله این است که از طریق سازوکارهایی که در قانون اساسی به صراحت ذکر شده، می‌توان بر دولت نظارت کرد. باید از این موارد به خوبی استفاده کرد. وقتی به آیین‌نامه داخلی مجلس نگاه می‌کنیم، من آن را از ابتدا بررسی کرده‌ام، یعنی از سال 61 تا سال 98، این یکی از قوانینی است که مورد بیشترین اصلاح قرار گرفته است. سمت و سوی این اصلاح هم بیشتر در جهت تقویت اختیارات مجلس و به نوعی نظارت بیشتر مجلس بر دولت بوده است. علاوه بر این پنج نوع نظارت مجلس بر دولت یعنی تشکیل هئیت دولت، سوال، استیضاح، تحقیق و تفحص و...، چند مورد دیگر هم در آیین‌نامه داخلی مجلس اضافه شده که در قانون اساسی نیست و پیش بینی نشده است. مثلا نطق که در ماده 105 آیین‌نامه داخلی مجلس آمده که تذکر شفاهی و تذکر کتبی به رئیس جمهور و وزرا داده می‌شود. این در قانون اساسی پیش بینی نشده است، در آیین‌نامه داخلی مجلس است. اگر به دولت قبلی در سال 87 برگردیم، آنجا ماده‌ای تحت عنوان ماده 234 پیش بینی کردند که مجلس می‌تواند نظارت کند که از سوی رئیس جمهور، وزیران یا مسئولان زیرمجموعه آنها، رعایت شئونات صورت گیرد و نسبت به اجرای قانون، هیچ گونه نقض و استنکافی صورت نگیرد. رعایت شئونات کمی جای اشکال دارد. همه مواردی هم که در آیین‌نامه داخلی مجلس تصویب شده است، مورد تایید شورای نگهبان است، تبدیل به قانون شده و لازم الاجراست. حتا بحث مواد 235 تا 238 هم که پارسال تصویب شده است، لازم الاجراست. اما اشکالاتی هم در قانون گذاری است. در اجرا آن هم مشکلاتی وجود دارد. ماده 234، به لحاظ حقوق اشکالاتی دارد. پس نطق و تذکر شفاهی و کتبی را اضافه کردیم، عدم رعایت شئونات هم هنوز به عنوان یک مسئله که اختلافی میان مجلس و دولت پیش بیاید، مطرح نشده است. ما در سال گذشته، مبحث جدیدی به آیین‌نامه داخلی مجلس تحت عنوان مبحث پنجم اضافه کردیم. یکی مانده به آخر است. چهار ماده هم به آن اختصاص دادیم، تحت عنوان گزارش رئیس جمهور و وزیران به مجلس آمده است. همین بحثی که مطرح کردید، این که مرداد ماه هر سال به مجلس گزارش دهند. رئیس جمهور و وزیران براساس برنامه‌ای که در ابتدای تشکیل دولت و نیز در هنگام رای اعتماد توسط وزیران داده شده است، براساس اسناد و قوانین بالادستی و شاخص‌های عملکردی که مجلس تعیین می‌کند، گزارش دهند. گزارش به مجلس داده می‌شود. آن را به کمیسیون‌های مربوطه می‌دهند. آنها باید ظرف یک ماه بررسی و جمع بندی کنند. پس از آن، وزیران باید به این گزارش پاسخ دهند. سپس رای گیری خواهد شد. مسئله‌ای که وجود دارد، اول این که این مورد در قانون اساسی پیش بینی نشده است. گزارش سالانه دولت به مجلس وجود ندارد. نگرانی‌های آقای پورمختار و سایر نمایندگان را درک می‌کنیم اما این مورد در قانون اساسی پیش بینی نشده است، هر چند شورای نگهبان آن را تایید کرده است. در کشورهای دیگر هم نیست. آنها که نظام پارلمانی دارند، نظام نیمه ریاستی نیمه پارلمانی دارند، نظام نیمه ریاستی دارند، بررسی گزارش عملکرد سالانه وزیران و رئیس جمهور توسط مجلس، پیش بینی نشده است. مشکلات اجرایی هم در این میان هست. یکی از مسائلی که  وزیران الان مطرح می‌کنند، این است که گاهی نمی‌توانند در جلسه هئیت دولت شرکت کنند، یا نمی‌توانند به کارهای جاری دستگاه‌ها برسند. علت این است که مدام در جلسات کمیسیون‌ها در حال پاسخ به سوال هستند. یکی از وزیرانی که استعفا داد، بعداً در جایی مطرح کرد که همواره در حال پاسخ به سوال‌ها بودم. اگر نظام حزبی بود می‌توانست این مطلب را مقداری کاهش دهد. معتقد هستم با همین سازوکارهای موجود، بحث سوال را هم می‌توان به نوعی سازماندهی کرد. در کشورهای دیگر مانند فرانسه و انگلستان، روزانه سوال می‌شود. در انگلستان اینطور است که یک ساعت در روز به سوال و جواب نماینده و وزیر اختصاص پیدا می‌کند. در هفته، دو روز هم نخست وزیر جواب می‌دهد. به صورت مرتب این کار اتفاق می‌افتد. البته نمایندگان مجلس باید آیین‌نامه داخلی را طوری اصلاح کنند که این اتفاق افتد. آنطور که هر هفته، حضور وزیران را داشته باشیم. نه این که چیزهای دیگری را هم اضافه کنیم که به نوعی سبب وابستگی بیشتر دولت به مجلس شود. گفتیم در کشورهای دیگر، نظارت مجلس بر دولت وجود دارد، اما نظارت دولت بر مجلس هم وجود دارد که ما نداریم. وقتی از تفکیک قوا می‌گوییم، تفکیک افقی قواست، تعادل قواست. تسلط یک قوه بر قوه دیگر نیست. اگر به تسلط منجر شود، علاوه بر چهار مورد قانون اساسی، چهار مورد دیگر هم اضافه کنیم، عملاً دولت در اختیار مجلس قرار می‌گیرد، در حالی که رئیس جمهور هم مانند نمایندگان، منتخب مستقیم مردم است. در کشورهای دیگر در نظام‌های پارلمانی یا نیمه پارلمانی، حق انحلال مجلس توسط دولت وجود دارد. در کشور ما، چنین چیزی پیش بینی نشده است. این نظارت باید دو طرفه باشد. خود دولت هم گاهی اشکالاتی را می‌بیند. لوایحی را می‌دهد که رسیدگی به آن طولانی می‌شود. لایحه‌ای به مجلس می‌دهد که اصلاحات متعددی روی آن اتفاق می‌افتد و آن لایحه تبدیل به طرح می‌شود. این مشکلات وجود دارد./ ایرنا