هوشمندسازی عملیات مالی دولت چه نتایجی دارد؟

وزارت اقتصاد و دارایی در یازدهمین روز از اجرای برنامه ١٠٠ روز ١٠٠ اقدام خود که در آن به معرفی ١٠٠ دستاورد خود می پردازد با معرفی «هوشمندسازی عملیات مالی دولت در سه گام»، آورده است: همزمان با درامدهای زیاد نفتی اجازه‌ای که برنامه چهارم توسعه، به نهادهای دولتی برای انتخاب بانک عامل خود می‌داد، طی سال‌های اجرای این برنامه، شفافیت عملیات مالی دولت به شدت کاهش یافت. برنامه پنجم به همین دلیل یکی از مهم‌ترین اهداف خود را اصلاح این رویکرد در نظر گرفت. اتفاقی که در نهایت، وزارت اقتصاد دولت یازدهم در ۳ گام به اجرایی کردن آن مبادرت ورزید و از طریق معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور اقدامات مهمی را جهت شفاف‌کردن عملیات مالی دولت وارد فاز اجرایی کرد. اقدام‌هایی که به واسطه حاکمیتی بودن نیازمند همکاری با نهادهای دیگر همچون بانک مرکزی بود و به همین دلیل اراده‌ای جدی احتیاج داشت. در نهایت معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری توانست در وهله اول تعداد حساب‌های بانکی دستگاه‌های اجرایی کل کشور را در طرح ساماندهی حساب‌های دولتی کاهش دهد، در وهله دوم حساب‌های دولتی که نزد بانک‌های مختلف افتتاح شده بودند همگی به بانک مرکزی انتقال یافت و در نهایت طرح حساب واحد خزانه سبب شد که حساب خزانه‌داری کل و خزانه معین استان‌ها با یکدیگر تجمیع شود. ره‌آورد این اقدامات در نهایت این خواهد بود که زین پس افتتاح حساب نهادهای مختلف صرفا از طریق «خزانه‌داری کل کشور» انجام شده و این حساب‌ها «صرفا» نزد «بانک مرکزی» نگهداری خواهد شد.

رسوب زدایی وجوه در حسابهای دولتی

بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس بند الف ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ به عنوان بانکدار دولت وظیفه نگه‌داری حساب‌های بانکی، متعلق به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی، موسسات وابسته به دولت و شرکت‌های تابعه آن‌ها و نیز حساب‌های بانکی متعلق به شهرداری‌ها و موسسات تابعه شهرداری و همچنین انجام عملیات بانکی دستگاه‌ها و سازمان‌های مزبور در داخل و خارج کشور را داراست.

اما تعداد زیاد و پراکندگی جغرافیایی نهادهای مختلف، و تمرکز ساختاری بانک مرکزی در تهران دست به دست هم داده و باعث شدند که این بانک، وظیفه نگه‌داری از این حساب‌ها را به بانک‌های عاملی که نمایندگی بانک مرکزی را در اختیار داشتند، واگذار کند. برنامه چهارم توسعه اما با اختیار به نهادها برای تعیین بانک عامل می‌داد این زمینه را فراهم کرد که بانک‌های غیر دولتی نیز وارد گردونه شوند، اتفاقی که کنترل امور را از دست خزانه داری کل کشور خارج کرد. یکی از مهم‌ترین آسیب‌های شروع این جریان، این بود که با رسوب وجوه در حساب‌های دولتی نزد نظام بانکی، بانک‌ها قادر بودند این وجوه را مانند سایر منابع، به اعطای تسهیلات و ایجاد اعتبار تخصیص دهند. از سوی دیگر گردش مانده عظیم حساب‌های دولتی در نظام بانکی، منجر به خلق بی‌رویه پول و رشد بی‌مهابای نقدینگی و در پی آن تورم شد.

اهمیت پروژه هوشمندسازی

پروژه هوشمندسازی منابع دولتی در راستای دستیابی به اهداف اقتصاد مقاومتی یکی از برنامه‌هایی است که با استقرار خزانه‌داری الکترونیک و از راه تمرکز حساب‌های دولتی در بانک مرکزی عملیاتی می‌شود. طرح تمرکز حساب‌های دولتی ساز و کارهایی را برای دولت فراهم کرد تا به صورت برخط حساب های خود را در تمامی بانک ها مدیریت کند، امکانی که با توجه به پراکندگی حساب ها تاکنون برای دولت فراهم نبود و استفاده بهینه از منابع دولتی را با مشکل مواجه می ساخت.

به همین واسطه بود که در نهایت و با پایان یافتن برنامه چهارم، تصمیم به متمرکز سازی بانکداری بانک مرکزی گرفته شد و سامانه بانکداری متمرکز که به اختصار« نسیم» نامیده می‌شد به همین منظور در نظر گرفته شد.   در عمل اما، انتقال این حساب‌ها با بخشنامه بهمن ماه سال ۹۴ از سوی اسحاق جهانگیری معاون اول رئیس جمهوری در معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور دولت یازدهم، کلید خورد. بسترسازی برای وصول درآمد متناسب با ردیف‌های بودجه‌ای به واسطه یک حساب واحد با مکانیسم شناسه‌ واریز، امکان رصد و گزارش‌گیری تراکنش‌های مالی برای تمام سطوح دسترسی (از جمله خزانه‌داری‌کل)، تجمیع حساب‌های پرداخت دستگاه‌های اجرایی و امکان‌سنجی استفاده از یک حساب برای تمامی‌ پرداخت‌های دستگاه‌های اجرایی در راستای بودجه‌ریزی عملیاتی، بسترسازی برای نقل و انتقال وجوه به صورت الکترونیکی و کنترل و مدیریت نقدینگی وجوه عمومی از مهم‌ترین دستاوردهای اجرای این طرح به حساب می‌آید. پس از این ابلاغیه در خرداد ماه سال ۱۳۹۵ هماهنگی‌های اولیه با ۱۰ دستگاه معرفی شده توسط وزارت امور اقتصادی و وصول وجوه درآمدی مؤسسه‌ی تحقیقاتی واکسن و سرم‌سازی رازی، وزارت امور خارجه، مرکز آمار ایران، نیروی انتظامی (دو ردیف درآمدی) و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (یک ردیف درآمدی) انجام شد.

به این ترتیب، پروژه بسیار مهم انتقال حساب‌های دولتی به بانک مرکزی با ۱۶۵ دستگاه اجرایی، کلید خورد. پروژه‌ای که از ابعاد بسیار مهم طرح شفاف‌سازی وهوشمند سازی عملیات مالی دولت یا خزانه الکترونیک، محسوب می‌شد.

تعداد حساب‌های دولتی

یکی از دیگر وجوه این طرح، لزوم کاهش «تعداد» حساب‌های بانکی بود. در سال ۱۳۹۳ بالغ بر ۲۵۰ هزار فقره حساب بانکی دولتی در کشور وجود داشت. این حجم بالا از تعداد حساب‌های بانکی دستگاه‌های اجرایی باعث می‌شد که در نقدینگی شفافیت وجود نداشته و در نتیجه امکان مدیریت آن دشوار شود. وجود شمار زیادی از حساب‌های راکد و غیرضروری باعث شده بود که فساد مالی افزایش پیدا کرده و زمینه گسترش بروکراسی اداری نیز فراهم شود. وزارت اقتصاد دولت یازدهم، با هدف هوشمندسازی و شفافسازی عملیات مالی، در یکی از ۳ پروژه مهم خود در این زمینه، دست به کاستن از تعداد این حساب‌ها زد، به شکلی که در پایان سال ۱۳۹۴ تعداد این حساب‌ها به ۸۳ هزار رسید. با ادامه یافتن این رویکرد، تعداد حساب‌ها در آبان ماه سال ۱۳۹۵ به ۶۹ هزار و معادل ۲۷ درصد حساب‌ها در سال ۱۳۹۳ رسید. این مهم از روش های مختلفی از جمله انسداد حساب‌های سنتی که با پیگیری‌های مستمر مدیریت خزانه‌داری کل کشور به نتیجه رسید، تحقق یافت.

طرح حساب واحد خزانه

نخستین روز از آخرین ماه سال ۱۳۹۴ طی نامه‌ای از سوی مدیرکل خزانه‌داری وزارت اقتصاد، اولتیماتومی  در زمینه تجمیع حساب خزانه‌داری کل و خزانه معین استان ها داده شده و عنوان شد که وجود حساب‌های سنتی نهادهای دولتی در مغایرت با استقرار حساب‌های متمرکز از سال ۱۳۸۶ است. در این نامه عنوان شد که از ابتدای سال ۱۳۹۵ کلیه حساب‌های سنتی از سوی اداره کل امور مالی و خزانه داری معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور وزارت امور اقتصادی و دارایی، مسدود خواهد شد. خزانه معین استان‌ها موظف شدند که تعداد حساب‌های خزانه معین خود را به ۷ سرفصل کاهش دهندکه این اتفاق در نیمه نخست سال ۱۳۹۵ عملیاتی شد. به این ترتیب ساماندهی ۱۶۰ فقره حساب مربوط به سپرده، تجمیع حساب‌های استرداد وجوه حساب‌های درآمد هزینه‌ای و تجمیع حساب‌های خزانه معین استان‌ها به طور کامل انجام شد.

پایان رسوب نقدینگی با تحقق پروژه شفاف‌سازی و هوشمند سازی عملیات مالی

محسن برزوزاده مدیر کل خزانه وزارت امور اقتصادی و دارایی و درباره خزانه الکترونیک توضیح داد؛ همان‌طور که از نام پروژه مشخص است؛ هدف نهایی شفاف‌سازی عملیات مالی دولت برای تسریع در پاسخگویی به نیازهای مالی مردم است. این پروژه دارای  برنامه عملیاتی مدون در راستای منویات مقام معظم رهبری و تقویت نظام مالی در چارچوب سیاستهای اقتصاد مقاومتی قرار دارد.

وی افزود:یکی از فعالیت‌های مهم پروژه هوشمندسازی و شفاف سازی عملیات مالی دولت؛ مدیریت حساب‌های بانکی است که در راستای راه اندازی حساب واحد خزانه قرار دارد. قطعا با اجرایی کردن حساب واحد خزانه دیگر رسوب نقدینگی در حسابهای بانکی سراسر کشور وجود نخواهد داشت. خزانه‌داری الکترونیک فقط مرتبط با خزانه نیست بلکه گروه‌های ذینفع هم مرتبط با عملیات مالی دولت هستند. به همین منظور نیاز به مدیریت نقدینگی در ایران به صورت یکپارچه و متمرکز احساس می‌شد. احساس نیازی که پایه‌گذار عملیاتی شدن طرح هوشمند و شفاف‌سازی عملیات مالی دولت شد.

او در پاسخ به این سوال که ذی‌نفعان این طرح چه گروه‌هایی هستند؟ بیان کرد: بانک مرکزی، سازمان برنامه و بودجه، دیوان محاسبات و تمام دستگاه‌های اجرایی، ذی نفعان این پروژه به حساب می‌آیند.مدیریت حساب‌های بانکی در کل کشور باید متمرکز و یکپارچه شود که ما با اتکا به ماده ۹۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی تمام حساب‌های بانکی را به بانک مرکزی انتقال خواهیم داد.وقتی هسته مرکزی حسابهای دولتی در بانک مرکزی باشد امکان مدیریت نقدینگی و شفاف‌سازی پرداخت‌های دولت بیشتر می‌شود و امکان مانیتورینگ نیز ایجاد می‌شود. با عملیاتی کردن این روش حساب های ما از ۲۵۰ هزار حساب به ۶۹ هزار رسیده و تا پایان سال به ۴۵ هزار می رسد. عددی که حد نصاب استاندارد در دنیا است.

وی بیان کرد: ما در فرآیند  پروژه ۲ فاز داریم. یکی بهبود روش و دیگری فناوری اطلاعات. در بخش بهبود ما با بخشنامه‌ها بستر استانداردسازی را فراهم کردیم و به دستگاه‌هایی اجرایی اعلام شد که حد نصاب مجاز آن‌ها ۷ حساب است. از سوی دیگر به دلیل پراکندگی جغرافیایی، برای عاملان ذی‌حساب دستگاه‌ها نیز ۱ حساب استاندارد در نظر گرفته شد. در نهایت طبق نسبت‌های گرفته شده اعلام شد که هر دستگاه مجاز به داشتن ۱۰ حساب بیشتر نیست. (عدد ۴۵ هزار از ضرب تعداد دستگاه‌های اجرایی در عدد ۱۰ حاصل شده است.)

او همچنین ادامه  بله در خزانه معین هم که کوچک شده خزانه داری کل است اعلام شد که به جای ۲۰۰ تا ۳۰۰ حساب موجود، تعداد حساب خزانه‌داری معین نباید از ۶ حساب بیشتر شود. برای پیشبرد این طرح با دیوان محاسبات کشور نیز  هماهنگی کردیم  و پس از دریافت تاییدیه دیوان،   بخشنامه صادر شد.

وی اضافه کرد: رسوب نقدینگی آسیب روش پیشین بوده است. بر اساس اصل ۵۳ اعتبارات مصوب به دستگاههای اجرایی واریز میشد و منجر به رسوب نقدینگی شده و این نقدینگی در مواقع ضروری غیر قابل استفاده بود. دولت باید مدیریت نقدینگی را در جایی متمرکز و برای مواقع ضروری و پرداخت یارانه تصمیم‌گیری کند. در نتیجه باید تمام حساب‌ها به بانک مرکزی می‌آمد که اگر پولی نیز در حساب دستگاه‌ها در پایان روز رسوب می‌کرد ما از آن اطلاع داشته باشیم.   موجودی نقدی خزانه که شامل کلیه حساب‌ها است به این ترتیب شفاف شده و سرعت گردش پول بیشتر خواهد شد.

برزو زاده تصریح کرد: ما در حال حاضر منابع عمومی را به صورت روزانه وصول می‌کنیم اما در آن موقعیت، وصول شدن منابع به صورت آنلاین رخ خواهد داد. در مورد مثال می‌توان به پرداختی کارکنان آموزش و پرورش اشاره کرد. ما اکنون حقوق ۹۴۰ هزار کارمند آموزش و پرورش را از طریق سیستم پایا بانک مرکزی و به طور مستقیم و بی واسطه  و بدون ارسال به خزانه معین و بانک های عامل استان ها واریز می کنیم. در حالت بهینه باید در

یافت منابع و پرداخت  هزینه هر دو مستقیم به حساب ذی نفع صورت گیرد. در مورد آموزش و پرورش تا پیش از این پول ابتدا از خزانه‌داری به خزانه معین و سپس به ذی‌حسابی آموزش و پرورش می‌رفت. در آنجا ذی‌حسابی آموزش پرورش وجوه کارسازی شده  را به حساب ذی‌نفع پرداخت می‌کرد.

مدیر کل خزانه وزارت امور اقتصادی و دارایی  در پاسخ به این سوال که روش فعلی چه مزایایی به همراه داشت؟ بیان کرد: در جنبه نخست رضایت‌مندی مردم زیاد شد.   ۹۴۰ هزار نفر که یکی از بزرگتنرین جامعه‌های حقوق‌بگیر ما را تشکیل می‌دادند همه به صورت همزمان و مانند دریافت یارانه حقوق خود را دریافت کردند و رضایت آن‌ها در نقاط مختلف کشور افزایش یافت. دیگر مزیت این روش نیز در افزایش کنترل ما نسبت به هزینه‌ها بود. قبلا هزینه پرداختی بابت حقوق و مزایای آموزش و پررورش عدد ۲۹۰۰ میلیارد تومان بود اما به محض پرداخت  مستقیم حقوق، این هزینه به  ۲۶۰۰ میلیارد تومان کاهش یافت. در واقع تاکنون ۳۰۰ میلیارد تومان در حساب‌های بانکی آموزش پرورش و خزانه معین بوده و بلااستفاده بوده است.   عددی که پروسه برگشت بسیار سختی داشت و حالامشکل نقدینگی ما را حل خواهد کرد.

او ادامه داد: این عدد در دستگاه‌های مختلف متفاوت بود برای مثال در  وزارت علوم ۱۰۰ میلیارد صرفه جویی شد و سهم وزارت بهداشت ۲۰۰ میلیارد تومان بود. در نهایت در کل حقوق پرداختی بند «و» که معادل ۵ هزار و ۵۰۰ هزار میلیارد تومان است توانستیم ماهیانه بیش از ۵۰۰ میلیارد تومان را از گرفتار شدن در حساب‌های خزانه‌معین و ذی حسابی دستگاه‌ها نجات دهیم.   این به غیر از پرداختی های نظامی و انتظامی است که محرمانه بوده در نهایت کل پرداختی ها را به ۱۴ هزار میلیارد تومان می‌رساند. این عدد در کل سال کمک بسیار بزرگی برای دولت و خزانه‌داری است.

وی همچنین گفت: برای آن طرح نیاز به اصلاح قانون است که باید در برنامه ششم توسعه اتفاق بیافتد. طرحی به سازمان امور استخدامی ارسال شده است که طرح یکپارچه حقوق و مزایا برقرار شود، زیرا در این باره فقط خزانه‌داری تعیین کننده نیست. نظارت سازمان امور استخدامی نیز در این زمینه بسیار اهمیت دارد. برای مثال با کنترل هوشمندی که از طریق خزانه‌داری انجام شد و چک کردن پرداختی‌ها با کد ملی، حقوق‌های مازاد بر سقف کنترل شده و پرداخت به صورت مستقیم انجام شد.

او اضافه کرد: ما صرفه جویی را فقط کاهش هزینه نمی‌دانیم. مدیریت نقدینگی این است که اگر خزانه‌داری در این مقطع نیاز به وجوه عمومی جهت پرداخت حقوق داشت؛ بتواند از نقدینگی برای پرداخت خالص هزینه‌های خود که برای مثال هزار میلیارد است، استفاده کند. به این ترتیب رضایتمندی حاصل شده و در مراحل بعدی بیمه و بازنشستگی پرداخت می‌شود. شفاف سازی در اینجا به ما بسیار کمک می‌کند. در جایی که سند هزینه حقوق کل کشور از طریق سازمان امور استخدامی تهیه شده و به خزانه‌داری ارسال می‌شود، مکانیزه تر شدن این عملیات و ارتباط آن با یکدیگر که در طول پروژه به آن دست پیدا خواهیم کرد کمک بزرگی به خزانه‌داری خواهد بود.

مدیر کل خزانه وزارت امور اقتصادی و دارایی در مورد حساب‌های پرداخت خزانه‌داری کل گفت: در خزانه داری کل کشور ۸۷۰۰ حساب و ۸۷۰ سریال چک داشتیم که با دستگاه بنک لت، چک را حذف کردیم. این دستگاه باعث می شود که ضمن امنیت داشتن پرداخت الکترونیک انتقال آنی به حساب افراد ایجاد شود. با پیاده کردن همین روش برای مثال ما مشاهده کردیم که یک دستگاه با حساب دولتی در یک بانک تجاری، شبای خصوصی تعریف کرده است. در نتیجه با کنترل این اقدام‌ها، این حساب ها غیر مجاز اعلام شد.

وی همچنین بیان کرد: ما مطالعات تطبیقی زیادی برای پیاده‌سازی این پروژه داشتیم. با صندوق بین‌المللی پول و خزانه‌داری کشورهای مختلف این مطالعات انجام شد و در نهایت در اتفاقی بسیار مثبت و مهم، صندوق بین‌المللی پول اقدام‌های وزارت اقتصاد ایران در این باره را پوشش داده و آن‌ها را مورد تایید قرار داد. این پروژه کاملا علمی به حساب می‌آید.

طبق صحبت‌های شما قانون‌گذار در برنامه پنجم توسعه، دولت را موظف به انتقال حساب‌ها به بانک مرکزی کرده بود اما تا روی کار آمدن دولت یازدهم این طرح مغفول ماند. از دیدگاه بسیاری، بانک‌های تجاری به دلیل در خطر بودن منابع مالی خود در مقابل این طرح مقاومت داشتند. از دیدگاه شما چه موانعی پیش روی این طرح قرار داشت؟ در مقاومت شکی نیست زیرا بانک‌های تجاری با شرکت‌های دولتی به جهت تحقق پروژه‌های عمرانی تعهدات وام داشتند و این پرسش وجود داشت که تکلیف این تعهدات با خروج منابع از بانک‌های تجاری چه خواهد شد؟ از سوی دیگر دستگاه‌های اجرایی نیز نگرانی‌هایی داشتند. آن‌ها مطمئن نبودند که بانک مرکزی بتواند خدمات بانک های تجاری را به آن‌ها ارائه دهد. از آن‌جایی که بانک مرکزی نیازی به داشتن شعبه و کارگزار در شهرهای مختلف نداشت، دستگاه‌های اجرایی این بی نیازی را به ناتوانی بانک مرکزی برداشت کرده بودند. این احساس باعث کند شدن روند طرح می‌شد که با برگزاری همایش و آگاه‌سازی برطرف شد. در ضلع سوم مثلث چالش‌های پیاده سازی طرح نیز، بانک مرکزی قرار داشت. شرکت‌های دولتی در سیستم حسابداری خود به اطلاعات مالی نیاز داشتندکه بانک مرکزی در ابتدای این طرح هنوز زیر ساخت لازم برای ارائه این اطلاعات را نداشت و به مرور آن را فراهم کرد.