چرا اصلاحات اقتصادی در ایران معمولاً نیمهکاره میمانند؟
در اقتصاد ایران کمتر موضوعی را میتوان یافت که به اندازه ضرورت اصلاحات اقتصادی درباره آن اتفاق نظر وجود داشته باشد. تقریباً همه اقتصاددانان، مدیران اجرایی، فعالان بخش خصوصی و حتی افکار عمومی بر این باورند که ادامه روندهای موجود، دستیابی به رشد پایدار، مهار تورم، افزایش سرمایهگذاری، ایجاد اشتغال و ارتقای رفاه عمومی را با دشواریهای جدی مواجه کرده است.
به گزارش سایت دیدبان ایران، طی چهار دهه گذشته، درباره اصلاح نظام بانکی، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام یارانهها، اصلاح نظام مالیاتی، بهبود محیط کسبوکار، توسعه بخش خصوصی، تقویت رقابت و ارتقای بهرهوری، صدها مقاله، گزارش کارشناسی و برنامه توسعه تدوین شده است.
با این حال، پرسشی همچنان بیپاسخ باقی مانده است؛ پرسشی که شاید از خودِ اصلاحات نیز مهمتر باشد:
چرا با وجود شناخت نسبتاً روشن از مشکلات و راه حلها، اصلاحات اقتصادی در ایران معمولاً نیمهکاره میمانند؟
مرور تجربه چهار دهه گذشته نشان میدهد که بسیاری از برنامههای اصلاحی یا هرگز از مرحله تصمیمگیری فراتر نرفتهاند، یا پس از آغاز، در میانه راه متوقف شدهاند، یا به گونهای اجرا شدهاند که جامعه هزینههای کوتاهمدت آنها را پرداخت کرده، اما فرصت بهرهمندی از آثار مثبت بلندمدت آنها هرگز فراهم نشده است. نتیجه این چرخه تکرارشونده، نه تنها اتلاف منابع اقتصادی، بلکه کاهش اعتماد عمومی به امکان موفقیت اصلاحات بوده است.
پاسخهای متعددی برای این وضعیت ارائه شده است. برخی تحریمهای خارجی را عامل اصلی میدانند؛ برخی کمبود منابع مالی را برجسته میکنند؛ گروهی ضعف مدیریت اجرایی یا تغییرات دولتها را علت اصلی میشمارند و عدهای نیز بر محدودیتهای اجتماعی و سیاسی تأکید دارند. بیتردید، هر یک از این عواملکم و بیش بر عملکرد اقتصاد ایران تأثیر گذاشتهاند؛ اما به نظر میرسد هیچ یک به تنهایی قادر نیستند توضیح دهند که چرا این الگوی تکرارشونده در دورههای مختلف، با وجود تفاوت شرایط سیاسی و اقتصادی، همچنان ادامه یافته است. به باور نگارنده، مسئله اصلی در جای دیگری نهفته است.
اقتصاد ایران بیش از آنکه از کمبود دانش اقتصادی رنج ببرد، از ضعف در حکمرانی اصلاحات اقتصادی رنج میبرد؛ یعنی از فقدان سازوکاری که بتواند اصلاحات را بر پایه اجماع، برنامهریزی، هماهنگی نهادی، استمرار و پاسخگویی به نتیجه برساند.
سالهاست که درباره این پرسش بحث میکنیم که چه اصلاحاتی باید انجام شود؟؛ اما کمتر به این پرسش پرداختهایم که اصلاحات چگونه باید طراحی، اجرا و تا رسیدن به نتیجه، مدیریت شوند؟
تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که شکست بسیاری از برنامههای اصلاحی، نه از نادرست بودن اهداف آنها، بلکه از ضعف در فرآیند اجرا ناشی شده است.
در بسیاری از موارد، تصمیمهای اصلاحی در شرایطی اتخاذ شدهاند که اجماع کافی میان نهادهای تصمیمگیر و جامعه وجود نداشته است. در موارد دیگر، اصلاحات به صورت پراکنده و بدون هماهنگی میان دستگاههای مختلف آغاز شدهاند. گاهی نیز دولتها، به دلیل نگرانی از هزینههای کوتاهمدت تصمیمات دشوار، از ادامه مسیر اصلاحات منصرف شدهاند؛ زیرا منافع اصلی این تصمیمات، در دورههای بعدی آشکار میشده است.
گروهها سازمان یافته تر و نفوذ آنها در فرآیند تصمیمگیری بیشتر باشد، مقاومت در برابر اصلاحات نیز افزایش مییابد. در چنین شرایطی، اصلاحات تنها زمانی امکان موفقیت پیدا میکنند که از پشتوانه ای گسترده در سطح حاکمیت، نهادهای کارشناسی و افکار عمومی برخوردار باشند.
عامل مهم دیگری که کمتر مورد توجه قرار گرفته، ناهماهنگی نهادی است. اقتصاد، مجموعهای از اجزای به هم پیوسته است و اصلاح یک بخش، بدون هماهنگی با سایر بخشها، معمولاً نتایج مورد انتظار را به همراه ندارد. اصلاح سیاستهای پولی، بدون انضباط مالی دولت؛ اصلاح نظام بانکی، بدون کنترل تورم؛ یا اصلاح قیمتها، بدون طراحی نظام حمایتی کارآمد، نمونههایی از اقداماتی هستند که اگر به صورت منفرد اجرا شوند، احتمال موفقیت آنها کاهش مییابد.
از همین رو، شاید مهمترین درس تجربه چهار دهه گذشته آن باشد که اصلاحات اقتصادی را نباید مجموعهای از تصمیمهای جداگانه دانست، بلکه باید آنها را فرآیندی منسجم تلقی کرد که موفقیت هر مرحله آن، به هماهنگی با سایر مراحل وابسته است.
در این میان، پرسشی اساسی پیش روی سیاستگذاران قرار دارد: چگونه میتوان سازوکاری ایجاد کرد که اصلاحات اقتصادی، صرف نظر از تغییر دولتها، فشارهای کوتاهمدت و مقاومت ذینفعان، تا دستیابی به نتایج مورد انتظار استمرار یابند؟ پاسخ به این پرسش، موضوع اصلی این مجموعه یادداشتهاست.
در کنار عواملی که تاکنون به آنها اشاره شد، تجربه اقتصاد ایران یک واقعیت مهم دیگر را نیز آشکار میکند؛ واقعیتی که شاید کمتر از آن سخن گفته شده، اما آثار آن در بسیاری از تصمیمهای اقتصادی قابل مشاهده است.
در بسیاری از مقاطع، تصمیمگیران اقتصادی با انتخابی دشوار رو به رو بودهاند: پذیرش هزینههای کوتاهمدت اصلاحات یا تعویق آنها. طبیعی است که بسیاری از اصلاحات ساختاری، در ماه ها و حتی سالهای نخست، با دشواریهایی همراه باشند. اصلاح نظام یارانهها، انضباط مالی دولت، اصلاح نظام بانکی، واقعیسازی قیمتها یا اصلاح ساختار بودجه، همگی مستلزم پذیرش هزینههایی هستند که آثار مثبت آنها معمولاً با فاصله زمانی در دوره های بعد آشکار میشود.
این ویژگی، اصلاحات اقتصادی را از بسیاری از تصمیمهای اجرایی دیگر متمایز میکند. هزینههای آنها امروز دیده میشود، اما منافع اصلی آنها اغلب در آینده نمایان میشود.
در چنین شرایطی، اگر نظام تصمیمگیری نتواند منافع بلندمدت کشور را بر ملاحظات کوتاهمدت ترجیح دهد، اصلاحات یا به تعویق میافتند یا در میانه راه متوقف میشوند. این مسئله، صرفاً به اشخاص یا دولتهای مختلف مربوط نیست؛ بلکه به نحوه طراحی نظام تصمیمگیری بازمیگردد. هر اندازه افق احساس مسئولیت سیاستگذار کوتاهتر باشد، انگیزه برای پذیرش تصمیمهای دشوارِ بلند مدت نیز کمتر می شود.
عامل مهم دیگر، ناهماهنگی میان سیاستهای مالی، پولی، ارزی و تجاری است. اقتصاد یک مجموعه بههمپیوسته است و موفقیت هیچ سیاستی را نمیتوان مستقل از سایر سیاستها ارزیابی کرد.
برای مثال، انتظار کنترل پایدار تورم در شرایطی که کسری بودجه دولت از مسیر رشد پایه پولی تأمین شود، انتظار واقع بینانهای نیست. همچنین نمیتوان انتظار داشت نظام بانکی اصلاح شود، در حالی که سیاستهای مالی، ارزی و اعتباری در جهت متفاوتی حرکت میکنند.
از این منظر، یکی از مهمترین کاستیهای حکمرانی اقتصادی در ایران، نبود هماهنگی نهادی میان دستگاههای اصلی اقتصادی است. گاه هر دستگاه، مأموریت خود را بهدرستی انجام میدهد، اما چون این اقدامات در چارچوب یک راهبرد مشترک قرار نگرفتهاند، نتیجه نهایی با اهداف کلان اقتصاد سازگار نیست.
در همین چارچوب، شاید بتوان یکی از بنیادیترین چالشهای اقتصاد ایران را سلطه مالی دولت بر سیاست پولی دانست.
در اقتصادهای با ثبات، سیاست پولی عمدتاً با هدف حفظ ارزش پول ملی، کنترل تورم و ایجاد ثبات مالی طراحی میشود. اما هنگامی که سیاست پولی به ابزاری برای جبران ناترازیهای مالی دولت تبدیل شود، اولویتهای آن نیز تغییر میکند. در چنین شرایطی، بانک مرکزی ناگزیر بخشی از استقلال حرفهای خود را از دست میدهد و سیاست پولی بیش از آنکه در خدمت ثبات اقتصاد کلان باشد، در خدمت تأمین مالی کوتاهمدت دولت قرار میگیرد.
پیامد این وضعیت، تنها افزایش تورم نیست؛ بلکه کاهش اعتماد فعالان اقتصادی، افزایش نااطمینانی، تضعیف سرمایهگذاری و کاهش افق برنامهریزی بنگاهها نیز از نتایج اجتنابناپذیر آن است.
در کنار این عوامل، باید به موضوع دیگری نیز توجه کرد که کمتر در مباحث عمومی درباره اصلاحات اقتصادی مطرح میشود: مرز میان تصمیمگیری سیاسی و تصمیمگیری تخصصی.
اقتصاد، همانند پزشکی یا مهندسی، بر دانش تخصصی، تحلیل دادهها و ارزیابی پیامدهای سیاستها استوار است. بیتردید، سیاستمداران وظیفه دارند اهداف کلان و اولویتهای عمومی را تعیین کنند؛ اما طراحی ابزارهای تحقق این اهداف، نیازمند اتکا به دانش کارشناسی و بهرهگیری از تجربههای موفق داخلی و بینالمللی است.
هرگاه تصمیمهای اقتصادی، بدون اتکای کافی به تحلیلهای کارشناسی یا با غلبه ملاحظات کوتاهمدت سیاسی اتخاذ شوند، احتمال بروز خطا افزایش مییابد و هزینه این خطاها را در نهایت جامعه، تولیدکنندگان و نسلهای آینده میپردازند.
البته این بدان معنا نیست که اقتصاد را میتوان از سیاست جدا کرد. چنین تصوری نه ممکن است و نه مطلوب. آنچه اهمیت دارد، ایجاد تعادل میان مشروعیت سیاسی و عقلانیت تخصصی است؛ به گونهای که سیاست، جهت حرکت را تعیین کند و تخصص، بهترین مسیر دستیابی به آن را طراحی و اجرا نماید.
مجموع این تجربهها، ما را به یک نتیجه مهم میرساند.
مشکل اصلی اقتصاد ایران، کمبود برنامه اصلاحی نیست. کشور در چهار دهه گذشته از نظر تهیه اسناد، برنامهها و مطالعات کارشناسی، با کمبود مواجه نبوده است.
آنچه کمتر مورد توجه قرار گرفته، طراحی سازوکاری بوده است که این برنامهها را از مرحله تدوین، به مرحله اجرا و از مرحله اجرا، به مرحله تثبیت و نهادینهسازی برساند.
به بیان دیگر، اقتصاد ایران بیش از هر چیز به اصلاح در حکمرانی اصلاحات نیاز دارد.
اگر نتوانیم میان منافع بلندمدت و ملاحظات کوتاهمدت تعادل برقرار کنیم؛ اگر نتوانیم استقلال و هماهنگی نهادهای اقتصادی را تقویت کنیم؛ اگر نتوانیم از ظرفیت دانش تخصصی در تصمیمگیریهای اقتصادی بهره بیشتری ببریم؛ و اگر نتوانیم در برابر فشار ذینفعان وضع موجود، از منافع ملی صیانت کنیم، حتی بهترین برنامههای اصلاحی نیز با خطر توقف یا انحراف رو به رو خواهند شد.
از همین رو، این مجموعه یادداشتها قصد ندارد فهرست جدیدی از سیاستهای اقتصادی ارائه کند. هدف اصلی، پاسخ به این پرسش است که چه سازوکارهایی باید ایجاد شود تا اصلاحات اقتصادی، این بار نه به صورت مقطعی، بلکه بهعنوان یک فرآیند ملی، منسجم و پایدار به نتیجه برسند.
بر همین اساس، در یادداشت دوم به نخستین و شاید مهمترین پیششرط موفقیت اصلاحات خواهم پرداخت؛ اینکه اصلاحات اقتصادی، پیش از آنکه به تصمیم نیاز داشته باشند، به باور عمومی و اجماع نیاز دارند. زیرا هیچ اصلاح بزرگی، بدون توافق بر سر ضرورت آن، نحوه اجرای آن و پایبندی به استمرار آن، به مقصد نخواهد رسید.