مرکز پژوهش‌های مجلس: تخلفات ساخت‌وساز در تهران افزایش یافته است

به گزارش سایت دیده بان ایران،در مطالعاتی که به تازگی مرکزپژوهش های مجلس درخصوص تخلفات ساختمانی انجام داده تاکید شده که یکی از مسائلی که طی دهه های گذشــته نظام برنامه ریزی و مدیریت شــهری کشــور را تحت تأثیر قرار داده اســت، روند فزاینده تخلفات ساختمانی اســت که به دلیل افزایش چشــمگیر قیمت مسکن، در عمل تنبیه‌ها و جریمه های در نظر گرفته شــده برای پیشگیری از تخلفات نه تنها، ماهیت بازدارنده خود را از دست داده؛ بلکه به بخشی از مسیر و گردش کار رایج در ساخت وسازهای کشور مبدل شده است.

شکل گیری و احداث ساختمانهای ناایمن نوساز بارزترین پیامد و مصداق این رویه فراگیر است که اگرچه شدت و فراگیری آن نسبت به کل تخلفات بسیار کمتر است، اما مانند حادثه تلخ مترو پل تبعات جبران ناپذیر جانی و مالی در پی دارد.نکته قابل توجه در ایــن رابطه، رواداری در قوانین تخلفات ساختمانی است که به بخشــودگی یا اخذ جرائم منتهی می‌شود و در مواردی ایمنی و جان افراد را به خطر می‌اندازد.بنابراین بهبود سیستم نظارت بر ساخت وساز شهری، کاهش تشریفات و بوروکراسی اداری، اصلاح جرائم، بازنگری در ضوابط و مقررات، الزام شهرداریها به اجرای آرای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداریها و ایجاد ضمانت اجرایی لازم به این منظور و همچنین ایجاد منابع درآمد پایدار جایگزین در شــهرداری‌ها ازجمله مواردی است که می‌تواند به کاهش تخلفات ساختمانی در سطح کشور کمک به سزایی کند.

انحراف ساخت وسازها از مقررات فنی، معماری و شهرسازی در شهرهای ایران واقعیتی آشکار و در حال گسترش است و با وجود جریمه های در نظر گرفته شده، همچنان در شهرها و به ویژه کلانشهرهای کشور در حال افزایش است.به منظور جلوگیری از بروز و گسترش تخلفات ساختمانی، لازم است ماهیت این مسئله و دلایل وقوع آن از هر جهت مورد بررسی قرار گیرد.در این پژوهش که عنوان « واکاوی زمینه‌ها و دلایل تخلفات ساختمانی در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی» منتشر شده آمده است که بین نگرش درآمدزایی شهرداری به پدیده تخلف ساختمانی و به عبارتی فروش ضوابط و مقررات ساخت وساز شهری، ناکارآمدی سیستم نظارت بر ساخت وسازهای مسکونی و بوروکراسی اداری صدور پروانه و پایان کار ساختمان با وقوع تخلفات ساختمانی، همبستگی نسبتا بالایی وجود دارد.

عدم رعایت اصول شهرسازی، اصول فنی و استحکام بنا، عدم رعایت اصول بهداشتی و نادیده گرفتن ضوابط و مقررات نمای ساختمان از عمده بخش های تخلفات در کشور تلقی می‌شوند.در رابطه با نهادها و قوانین ناظر و مرتبط به تخلفات، در درجه اول مراجع صدور پروانه (در رأس آنها شهرداری ها)، سازمان نظام مهندسی و به تبع آن وزارت راه و شهرسازی به عنوان ناظر عالیه هســتند که با ارائه مجموعه قوانین و مقررات ازجمله مقررات ملی ساختمان، قانون نظام مهندسی ساختمان و کمیسیون ماده 100 قانون شــهرداری به عنوان ناظر و مانع بر انجام تخلفات ظاهر می‌شود.بر این اساس با توجه به روشهای کشــورهای مختلف که در برخورد با تخلفات دارند، لازم است در ایران نیز به روزرسانی و تجدیدنظرهایی در تعاریف، دسته بندی و نوع برخورد با تخلفات ساختمانی صورت گیرد که این مورد نیازمند رهنمودهایی ساده و در عین حال علمی برای تشخیص تخلف و تعیین نوع برخورد با آن است.

مسئله حائز اهمیت در رابطه با چالش تخلفات ساختمانی، از بین بردن علل وقوع و همچنین کاهش آثار منفی تخلفات ساختمانی بر شهرهاست.به عبارتی در کنار تلاش برای رفع زمینه های بروز تخلفات، فرایند رسیدگی به تخلفات و اجرای رأی نیز باید در خدمت کاهش آثار تخلفات ســاختمانی قرار گیرد و جرائمی که از این طریق اخذ می‌شود، صرف تأمین زیرساخت‌ها و خدمات شهری و اصلاح فضای کالبدی القا شده به شهرها شود.علل وقوع تخلفات ساختمانی در ایران را می‌توان در پنج حوزه اجتماعی، اقتصادی، قوانین و مقررات، برنامه ریزی شهری و مدیریت دســته بندی کرد.

به عبارتی نیاز روز افزون مسکن، افزایش قیمتها و کمبود تسهیلات، مقرون به صرفه بودن تخلفات و منفعت طلبی افراد، ناکارآمدی، عدم شفافیت و عدم رعایت ضوابط و قوانین، ضعف طرح های توسعه شهری و درنهایت مشکلات مدیریتی در بخش نظارت، کنترل، عدم اقدام و برخورد به موقع و همچنین فقدان آموزش و آگاهی رسانی تخصصی و همگانی را می‌توان از اهم علل و زمینه های بروز تخلفات ساختمانی در ایران برشمرد.همچنین هزینه بالای اخذ پروانه و گواهی های ساختمان، بوروکراسی اداری فرایند صدور پروانه، عدم تناسب بین اختیارات و مسئولیت مجریان، نبود ضمانت اجرایی و ضعف در اجرای آرای کمیسیون ماده 100، وابستگی شهرداری به درآمد حاصل از تخلفات ساختمانی ،روند افزایشی ساخت وساز و ناکارآمدی سیستم نظارت از دیگر علل آسیب زا در زمینه بروز تخلفات ساختمانی هستند که باید با اتخاذ راهکارهای مناسب در جهت کاهش و رفع این عوامل اقدام کرد .

طبق بررسی های انجام شده، وقوع و تشدید تخلفات ساختمانی پیامدهای بسیاری در پی دارند که می‌توان مهم‌ترین آثار و نتایج بروز و تشدید تخلفات را در ابعاد اجتماعی، شهرسازی، خدماتی و زیرساختی، حمل‌ونقل شهری، زیست محیطی ،ایمنی و پدافند غیرعامل طبقه بندی کرد.ازجمله مهم‌ترین آثار و تبعات تخلفات ساختمانی می‌توان به افزایش پیش بینی نشده جمعیت، کاهش سطح سرویس دهی زیرساخت‌ها و تشدید ســاختار فضایی نامتعادل توزیع کاربری ها، ترافیک ،آلودگی شــهرها از نظر هوا، صدا و دید بصری، ایجاد مناظر نامناسب شهری، گسترش ســاختمان های ناایمن، افزایش خطرپذیری شهرها در برابر مخاطرات و... اشــاره کرد.

رواداری مراجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی در مواردی که با ایمنی و جان افراد در ارتباط است و منجر به بخشودگی یا نهایتا اخذ جریمه می‌شود، هیچگونه منفعتی برای جامعه نخواهد داشت و گاهی عواقب جبران ناپذیری حتی در دوره بهره برداری به دنبال دارند.

سوداگران متخلف تنها قشری هستند که ضمن بهره گیری سوء از این بزنگاه، عامدانه به عادی سازی تخلفات در جامعه دامن می‌زنند.به علاوه، نادیده انگاری تخلفات فنی در مناطق کم اســتطاعت علیرغم اینکه در ظاهر به منظور حمایت مالی از اقشار آسیب پذیر انجام می‌شود، اما براساس تجربیات جهانی مانند زلزله ترکیه، مستقیماً امنیت جانی و مالی افراد جامعه را در معرض خطر قرار می‌دهد.

در راستای برنامه ریزی و اقدام در زمینه کاهش تخلفات ساخت وســاز دو نوع سیاست‌گذاری؛ یکی کاهش زمینه های بروز تخلف و دیگری اقدامات جدی در برخورد با تخلفات صورت گرفته و کاهش آثار آنها مطرح است. مهم ترین اقدامات پیشنهادی در جهت بهبود نظام کنترل ساخت وساز را می‌توان در حوزه های مدیریت، نظارت و اجرا، برنامه ریزی شهری، قانونگذاری و آموزش دسته بندی جلوگیری و کنترل تخلفات ساخت وساز در کشور نیازمند عزم جدی دستگاه‌های متولی و مشارکت و همکاری مردم است.

دستگاه‌های نظارتی باید در راستای ارتقای عملکرد نظارتی خود در زمینه کنترل رعایت قوانین و مقررات (سازمان‌نظام‌مهندسی‌ساختمان-‌ شهرداریها)، اجرای طرح های مصوب شهری و روستایی، جلوگیری از فساد اداری و برخورد با متخلفین ( قوه قضائیه-‌ناجا) عزم جدی داشته باشند.

از طرفی شهرداری‌ها در جهت حذف وابستگی درآمدی خود به اخذ جرائم ساختمانی که خود یکی از زمینه های اصلی بروز تخلفات است، باید به دنبال کسب منابع و درآمدهای پایدار باشــند و درخصوص تخلفات حوزه ایمنی، صدور احکام تخریب یا اصلاح بنا ضروری اســت و هیچگونه مسامحه‌ای به صورت بخشــودگی به اخذ جریمه نباید صورت بگیرد (وزارت‌کشور).ازسوی دیگر، همکاری نهادهای قضائی و انتظامی با شهرداریها، لازمه ایجاد ضمانت اجرایی احکام صادره ماده 100 است که البته در پیشگیری از تخلفات ساختمانی نیز تأثیر مطلوبی خواهد داشت .

تخلفات ساختمانی یکی از نمودهایی بارز ضعف در قابلیت اجرای ضوابط ساخت وساز شهری است که در حال حاضر به دلیل سطح فراگیر و آثار بلندمدت و پایدار آن در کشور از مهم‌ترین ناهنجاریها و چالشهای شهری خصوصا در کلانشهرهای در حال توسعه محسوب می‌شوند.برخورد و حل این معضل در سیستم مدیریتی ناکارآمد به آسانی امکان پذیر نیست و نیازمند عزم جدی و تلاش مستمر با روزنه های بروز فساد اداری و مالی است.

در زمینه گونه شناسی تخلفات ساختمانی می‌توان گفت به تعداد مقررات و ضوابط ساخت وساز شهری، انواع مختلفی از تخلفات ساختمانی می‌تواند وجود داشته باشد، همچنین تغییر قوانین می‌تواند تعریف بناهای غیرقانونی را تغییر دهد و عملی که امروز یک تخلف ساختمانی نامیده میشود، در زمان دیگر و با تغییر ضوابط ممکن است امری قانونی محسوب شود و یا بالعکس .امروزه مهاجرت بیرویه به شهرها و توسعه شتابان و سریع فضای کالبدی شهرها در یک دوره زمانی کوتاه مدت باعث گسترش ناموزون و غیراصولی ساختمان‌ها و بروز نارسایی های زیادی در کیفیت و کمیت ساخت وساز در شهرها شده است.

علاوه بر آن احداث بنای مازاد بر پروانه، بورس بازی زمین و مسکن و وقوع تخلفات ساختمانی یکی از مهم‌ترین آسیبهایی است که از سیاست تأمین در آمد شهرداریها از محل عوارض فروش تراکم ساختمانی و تغییر کاربری از اوایل دهه 13٧0 ناشی شده است .نکته مهم دیگری که بر اهمیت ساخت وسازهای شــهری در ایران و نظارت بر آن می‌افزاید، خطر زلزله است. زیرا کشور ایران به دلیل قرار گیری بر روی کمربند زلزله آلپ - هیمالیا یک منطقه زلزله خیز به شــمار می‌رود و قریب به 80 درصد شــهرهای کشور در معرض خطر زلزله هســتند.

از طرفی با افزایش روزافزون تراکم شهرها، آسیب پذیری سرمایه های مادی و معنوی در کشور افزایش یافته است و حفظ این سرمایه‌ها و همچنین تأمین رفاه، آســایش، ایمنی و بهداشت شهروندان تا حد زیادی به نظارت و کنترل بر فعالیت های ساختمانی و میزان توجه به طراحی، ساخت و بهره برداری از ساختمان‌ها بستگی دارد.

شواهد و بررسی های به عمل آمده از شدت تلفات مالی و جانی در زلزله اخیر ترکیه، علیرغم شدت بالای زلزله، حاکی از عدم رعایت قوانین و مقررات ساخت وساز، زد و بند سازندگان با مهندسان ناظر و چشم پوشی نهادهای نظارتی این کشور و صدور مجوز پایانکار برای ساختمانهای ناایمن و فاقد پروانه و پایانکار در پی اجرای قانون «صلح پهنه بندی» و... بوده است که باید از این واقعه فاجعه بار درس آموخت و با اتخاذ تدابیر جدی برای پیشگیری از تشدید خسارات ناشی از حوادثی این چنین در کشور گام برداشت.

ساخت وساز غیرمجاز و بدون رعایت ضوابط و محدودیت‌ها در حریم و بستر رودخانه‌ها می‌تواند منجر به بروز و تشدید سیل و همچنین افزایش خسارات جانی و مالی ناشی از آن در این مناطق شود.آمارهای جدید شهرداری تهران درباره میزان تخلفات ساخت وساز در پایتخت طی سال 1400 نشان می‌دهد که ساخت وسازها رشد قابل توجهی داشــته و میزان تخلف در ساخت وساز نیز پنج درصد از ســال 1399 تا 1400 افزایش پیدا کرده است .همچنین نمونه های شاخص و شناخته شده مانند فروریختن ساختمان متروپل، پلاسکو، آتش سوزی بیمارستان سینا اطهر و برج‌ها و انبارهای مسکونی و تجاری و زلزله اخیر شهرستان خوی، خسارت و فجایع بعد از آن را می‌توان مشاهده کرد.

به طور کلی با توجه به تأثیر 9برابری اقدامات پیشگیرانه در کاهش هزینه های جبران خسارات ناشی از وقایع طبیعی و انسان ساخت انتظار می‌رود توجه بیشتری به بحث جلوگیری از بروز تخلفات ساختمانی شود، زیرا به طور مستقیم و غیرمستقیم مسئله ایمنی و پدافند غیرعامل را تحت تأثیر قرار می‌دهد و منجر به تشدید خسارت پذیری در برابر مخاطرات می‌شود.

توسعه تخلفات ســاختمانی در بلندمدت آثار منفی جبران ناپذیر در پی دارد که ضمن ایجاد فضاهای نابسامان و رشد بی قواره شهری موجب نارسایی پیکره شهرها، مخدوش شدن سیمای شهری، افزایش ساختمانهای ناایمن، اختلال در آسایش شهروندان و افزایش آسیب پذیری شهری می‌شود.ازجمله مهم‌ترین عوامل افزایش تخلفات ساختمانی در شهرها می‌توان به رشد بی رویه جمعیت و افزایش مهاجرت به شهرها، افزایش قیمت مسکن و مصالح، سودجویی و منفعت طلبی مالکان و انبوه سازان، ناکارآمدی و عدم انطباق مقررات و طرح های توسعه شهری با نیازهای روز و نقص قوانین شهری، عدم شفافیت و جامعیت ضوابط و مقررات ،عدم نظارت کافی بر ساخت وسازهای شهری و عدم رعایت استانداردها و ضوابط ساخت وساز اشاره کرد.

همچنین عدم بازدارندگی آراء کمیسیون ماده 100 مبنی بر اخذ جریمه و عدم صدور حکم تخریب در اکثر موارد، فقدان منابع پایدار شهرداریها، عملکرد ضعیف شهرداری و سازمان نظام مهندسی در گزارش به موقع و برخورد با تخلفات، طولانی بودن فرایند صدور پروانه ساختمانی ،مسکن سازی شتاب زده بدون اخذ پروانه ساخت، غلبه کاربری های مسکونی بر کاربری های عمومی و خدماتی، استفاده غیرقانونی از خدمات شهری و... از دیگر عواملی هستند که موجب افزایش تخلفات ساختمانی در کشور می‌شوند .

برخی قوانین ازجمله بند «ت» تبصره« 6» قانون بودجه ســال1402، اگرچه در راستای رفع مشکلات اداری ،تسهیل امور و کمک به اقشار مختلف مردم وضع شده است، اما مواردی از این دست در بلندمدت منجر به ایجاد تصور غلط نسبت به سهولت در انجام تخلفات با امکان پرداخت جرائم و درنتیجه تشدید تعداد و حجم تخلفات ساختمانی خواهد شد.

دراین مطالعات تاکید شده ،برخی صاحب نظران، موضوع عملکرد کمیسیونهای ماده 5 را نیز در زمره تخلفات ســاختمانی در نظر می‌گیرند که برداشــت صحیحی نیســت.اگرچه نقد جدی به عملکرد این کمیسیونها وارد است، اما در دسته تخلفات ساختمانی قرار نمی‌گیرند، بلکه موضوع مغایرت با طرحهای توسعه شهری مصوب مطرح است.درواقع عملکرد کمیسیون های ماده 5یکی از علل عدم تحقق طرح های توسعه شهری در کشور است.

تصمیمات و مصوبات این کمیسیونها در موارد بسیاری مغایر با اصول طرح های توسعه است. برای مثال تغییر کاربری های خدماتی غیرانتفاعی به مسکونی و یا سایر کاربری های انتفاعی، بدون تعیین جایگزین کاربری خدماتی غیرانتفاعی، موضوعی است که در موارد متعددی در مصوبات کمیسیونهای ماده 5 به چشم می‌خورد و با تصویب یکی از این پرونده ها، املاک مجاور با استناد به این تغییر در صدد تغییر کاربری خود برمی آیند.