«انحلال، واگذاری، واگرایی؟» ؛ صیانت از امنیت غذایی و منابع طبیعی در سایه مصوبه جدید دولت چه سرنوشتی خواهد داشت؟ / خطر جدی تخریب جنگل‌ها و منابع طبیعی با انحلال و واگذاری وظایف سازمان متولی
محمد شجاع‌الدینی، نماینده پیشین وزارت جهاد کشاورزی در شورای عالی سلامت و امنیت غذایی درباره مصوبه دولت چهاردهم مبنی بر «الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت جهاد کشاورزی و سازمان‌های وابسته» به دیده‌بان ایران گفت: سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، مهم‌ترین نهادی است که در عمل با این تصویب‌نامه تجزیه و تا حدی منحل می‌شود و وظایف سیاست‌گذاری آن میان سازمان حفاظت محیط‌زیست و ستاد وزارت جهاد کشاورزی تقسیم می‌شود و بخش اجرایی وظایفش نیز به واحدهای استانی (سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها) منتقل می‌شود./ تجربه تغییرات نهادها از قبل انقلاب تا کنون نشان داده اگر اصلاح ساختار، بدون تقویت ظرفیت نهادی، افزایش شفافیت و تضمین استقلال کارشناسی انجام شود، عملاً به تضعیف حفاظت از عرصه‌های طبیعی خواهد انجامید. انتقال وظایف به ستاد وزارتخانه آن هم در حالی‌که این وزارتخانه ذاتاً توسعه‌محور و بهره‌بردار است، قطعا به تسهیل تغییر کاربری، تشدید تصرف اراضی و تسریع تخریب جنگل‌ها منجر شود. سازمان منابع طبیعی با همه کاستی‌هایش، ساختاری تخصصی و متمرکز در حوزه صیانت است. واگذاری پراکنده وظایف آن، ما را با تهدیدی جدی علیه امنیت سرزمینی و اکولوژیکی کشور روبه‌رو می‌کند و به‌جای اصلاح، مسأله را به لایه‌های ناپیدا و آسیب‌پذیرتری منتقل می‌کند./ این مصوبه با وجود نیت اعلام‌شده برای چابک‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت، ظرفیت حل ریشه‌ای چالش‌های ساختاری امنیت غذایی را ندارد، بلکه در برخی حوزه‌ها حتی ممکن است نابسامانی‌ها را تشدید کند. واگذاری گسترده وظایف به بخش غیردولتی بدون تضمین نظارت و پاسخ‌گویی، آن هم در شرایطی که نهادهای نظارتی تضعیف شده‌اند و ساختارهای محلی نیز با بحران منابع و ظرفیت انسانی مواجه‌اند، نه تنها مشکل آب، تخریب منابع و مهاجرت را حل نمی‌کند، بلکه می‌تواند به تعمیق شکاف بین مناطق و بی‌ثباتی بیشتر دامن بزند. چالش‌های امنیت غذایی امروز ایران، بیش از آن که فنی یا اداری باشد، مساله‌ای ساختاری و سیاسی است.
دیده‌بان ایران؛ لیلا مرگن: معاون اول رئیس‌جمهور با ابلاغ مصوبه شورای عالی اداری با عنوان «الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت جهاد کشاورزی و سازمان‌های وابسته» این وزارتخانه را موظف کرده است تا ظرف شش ماه از تاریخ ابلاغ، ساختار سازمانی خود و سازمان‌های وابسته را بازطراحی کند و به تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور برساند. ناظران نسبت به پیامدهای احتمالی این مصوبه شامل تضعیف ظرفیت‌های نهادی، رهاسازی وظایف حاکمیتی و گسست ساختاری بیش از پیش حکمرانی در عرصه کشاورزی و منابع طبیعی کشور هشدار می‌دهند. در گفت‌وگویی تفصیلی با محمد شجاع‌الدینی، نماینده پیشین وزارت جهاد کشاورزی در شورای عالی سلامت و امنیت غذایی، زوایای پنهان و پُرچالش این اصلاحات را بررسی می‌کنیم.
- طبق تصویب‌نامه دولت، کدام زیربخش‌های وزارت جهاد کشاورزی مشمول سرنوشت انحلال، واگذاری، خصوصی‌سازی و اصلاح ساختار می‌شوند؟
بر اساس تصویب‌نامه، نهادهای مورد نظر برای تغییر ساختار در سه گروه زیر قرار دارند:
گروه اول (در دستور کار انحلال)؛ سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، مهم‌ترین نهادی است که در عمل با این تصویب‌نامه تجزیه و تا حدی منحل می‌شود و وظایف سیاست‌گذاری آن میان سازمان حفاظت محیط‌زیست و ستاد وزارت جهاد کشاورزی تقسیم می‌شود و بخش اجرایی وظایفش نیز به واحدهای استانی (سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها) منتقل می‌شود. سازمان امور عشایر ایران، سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران، سازمان شیلات ایران، سازمان چای کشور، مؤسسه پژوهش‌های اقتصادی کشاورزی و توسعه روستایی و همچنین شرکت مهندسی آب و خاک هم عملا در دستور کار انحلال قرار می‌گیرند و با واگذاری کامل تصدی‌گری و سیاست‌گذاری، به پایان حیات سازمانی خود نزدیک می‌شود.
گروه دوم (اصلاح ساختار و تمرکززدایی)؛ سازمان‌ها و شرکت‌هایی هستند که هدف اصلاح ساختار، تمرکززدایی یا بازمهندسی قرار می‌گیرند. به عنوان مثال، سازمان امور اراضی کشور همچنان باقی می‌ماند، اما نقش آن صرفاً در چارچوب ستاد وزارتخانه خلاصه می‌شود؛ در واقع تغییر در شیوه اداره، نه حذف آن، هدف اصلی است. سازمان حفظ نباتات از تمرکز در سطح ملی فاصله می‌گیرد و بخشی از وظایف آن به سازمان تحقیقات و بخشی دیگر به مدیریت‌های استانی وزارتخانه واگذار می‌شود. سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی مورد بازمهندسی ساختاری و مدیریتی قرار می‌گیرد. شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران همچنان فعال باقی می‌مانند و وظایف آن با تمرکز بیشتر بر تأمین کالاهای اساسی اصلاح می‌شود. شرکت خدمات حمایتی کشاورزی با تفکیک نقش‌ها و واگذاری بخشی از وظایف به بخش خصوصی، متحول خواهد شد. شرکت پشتیبانی امور دام کشور نیز به عنوان یک نهاد راهبردی در تامین اضطراری همچنان به کار خود ادامه خواهد داد.
گروه سوم (واگذاری در قالب خصوصی‌سازی)؛ شرکت‌های هدف واگذاری در قالب خصوصی‌سازی مستقیم هستند که شامل شرکت کشت و صنعت و دامپروری مغان، شرکت کشت و صنعت سفیدرود، شرکت شهرک‌های کشاورزی، شرکت مادر تخصصی خدمات کشاورزی، صندوق بیمه کشاورزی و شرکت هواپیمایی خدمات ویژه می‌شود. این شرکت‌ها طبق این مصوبه مستقیماً در فهرست خصوصی‌سازی قرار گرفته‌اند و با خروج دولت از مالکیت و اداره مستقیم آنها، مالکیت و اداره آنها به بخش خصوصی یا به تعاونی‌ها سپرده خواهد شد.
- دولت در این تصویب‌نامه، تحولات گسترده‌ای را در ساختار و وظایف وزارت جهاد کشاورزی اعمال کرده است. از نگاه شما، چه اهداف و دلایلی پشت این تصمیمات است؟
دولت در این تصویب‌نامه چند هدف کلیدی را دنبال می‌کند. نخست، چابک‌سازی ساختار وزارتخانه و کاهش تصدی‌گری دولت؛ یعنی دولت می‌خواهد از اجرا کنار برود و بیشتر بر سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و نظارت تمرکز کند. دوم، تلاش شده است وظایف حاکمیتی در سطح ستاد مرکزی تثبیت شود و در مقابل، اجرای امور به سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها واگذار شود تا حکمرانی استانی تقویت شود. سوم، با واگذاری نهادهای تصدی‌گر مثل سازمان چای، سازمان عشایر و شرکت‌های خدماتی به بخش خصوصی، تعاونی‌ها و اتحادیه‌ها، مسیر مردمی‌سازی اقتصاد کشاورزی دنبال می‌شود. در عین حال، با حذف یا ادغام نهادهای موازی یا ناکارآمد، دولت به دنبال افزایش بهره‌وری و کارآمدی در ساختار کلان وزارتخانه است.
- تا چه اندازه این اقدامات می‌تواند به آزادسازی تجارت کشاورزی و کاهش اقتصاد دستوری دولت کمک کند؟
این تصویب‌نامه گامی قابل توجه در راستای واگذاری امور اجرایی به بخش غیردولتی و تمرکز وزارتخانه بر سیاست‌گذاری کلان است. در تجربه بین‌المللی، کشورهایی مانند نیوزیلند در دهه ۱۹۸۰، شیلی در دهه ۱۹۹۰ و بعدها ویتنام و هند پس از اصلاحات دهه ۲۰۰۰، با واگذاری تصدی‌گری‌ها و بازتعریف نقش دولت از مداخله‌گر به تنظیم‌گر توانستند صادرات کشاورزی را چند برابر کرده و بهره‌وری تولید را به شکل محسوسی افزایش دهند. به‌ویژه نیوزیلند، نمونه موفقی است که پس از حذف تقریباً کامل حمایت‌های قیمتی و یارانه‌ای، به یکی از رقابتی‌ترین صادرکنندگان لبنیات و گوشت در جهان تبدیل شد. در ایران نیز، اقتصاد دستوری باعث اختلال در قیمت‌گذاری، ناکارآمدی در تخصیص منابع و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری در کشاورزی شده است. حذف تصدی‌گری دولت در توزیع نهاده‌ها، قیمت‌گذاری و تولید، به‌ویژه در قالب این تصویب‌نامه، اگر با اصلاحات بازار، پشتیبانی از زنجیره تأمین و توانمندسازی بخش خصوصی همراه باشد، می‌تواند به جهشی در رقابت‌پذیری محصولات کشاورزی کشور بینجامد، اما تأکید می‌کنم آزادسازی بدون آماده‌سازی نهادها، ابزارهای نظارتی و حمایت از تولیدکننده خرد، خطر انتقال رانت از دولت به بخش‌های انحصاری خصوصی را دارد و ممکن است تورم و بی‌ثباتی موجود را افزایش دهد.
- با توجه به انحلال عملی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری و انتقال وظایف آن به ستاد وزارت جهاد کشاورزی و سازمان محیط‌زیست، آیا این تغییرات می‌تواند به صیانت بهتر از جنگل‌ها، مراتع و منابع طبیعی منجر شود، یا با یک عقب‌گرد خطرناک مواجه‌ایم؟
تجربه تغییرات نهادها از قبل انقلاب تا کنون نشان داده اگر اصلاح ساختار، بدون تقویت ظرفیت نهادی، افزایش شفافیت و تضمین استقلال کارشناسی انجام شود، عملاً به تضعیف حفاظت از عرصه‌های طبیعی خواهد انجامید. انتقال وظایف به ستاد وزارتخانه آن هم در حالی‌که این وزارتخانه ذاتاً توسعه‌محور و بهره‌بردار است، قطعا به تسهیل تغییر کاربری، تشدید تصرف اراضی و تسریع تخریب جنگل‌ها منجر شود. سازمان منابع طبیعی با همه کاستی‌هایش، ساختاری تخصصی و متمرکز در حوزه صیانت است. واگذاری پراکنده وظایف آن، ما را با تهدیدی جدی علیه امنیت سرزمینی و اکولوژیکی کشور روبه‌رو می‌کند و به‌جای اصلاح، مسأله را به لایه‌های ناپیدا و آسیب‌پذیرتری منتقل می‌کند.
- به نظر شما آیا این مصوبه ظرفیت مهار بحران‌های کلیدی تهدیدکننده امنیت غذایی کشور نظیر بحران آب، تخریب منابع طبیعی و تشدید فقر و تبعیض غذایی در بین هموطنان را به‌طور مؤثر دارد؟
خیر. این مصوبه با وجود نیت اعلام‌شده برای چابک‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت، ظرفیت حل ریشه‌ای چالش‌های ساختاری امنیت غذایی را ندارد، بلکه در برخی حوزه‌ها حتی ممکن است نابسامانی‌ها را تشدید کند. واگذاری گسترده وظایف به بخش غیردولتی بدون تضمین نظارت و پاسخ‌گویی، آن هم در شرایطی که نهادهای نظارتی تضعیف شده‌اند و ساختارهای محلی نیز با بحران منابع و ظرفیت انسانی مواجه‌اند، نه تنها مشکل آب، تخریب منابع و مهاجرت را حل نمی‌کند، بلکه می‌تواند به تعمیق شکاف بین مناطق و بی‌ثباتی بیشتر دامن بزند. چالش‌های امنیت غذایی امروز ایران، بیش از آن که فنی یا اداری باشد، مساله‌ای ساختاری و سیاسی است. برای تغییر معنادار، باید سیاست‌ها در لایه‌های بالادستی تصمیم‌گیری سیاست کشور در روابط خارجی و ساختار نهادهایی همچون شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی سلامت و امنیت غذایی و حتی نهادهای برنامه‌ریزی کلان (وزارت اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه) تغییر کنند و یک بازآرایی بنیادین در حکمرانی منابع طبیعی، کشاورزی و عدالت غذایی صورت گیرد. در غیر این صورت، این مصوبه صرفاً بازآرایی بروکراتیک خواهد بود و نه پاسخی به شاخص‌های رو به وخامت ناامنی زیستی و غذایی کشور.
- آیا اساساً وزارت جهاد کشاورزی در وضعیت کنونی خود ظرفیت اجرایی، کارشناسی و نهادی لازم برای پیاده‌سازی مؤثر این اصلاحات ساختاری را دارد، یا با تشدید نابسامانی در فرآیند گذار مواجه خواهیم بود؟
پاسخ صریحا خیر است. وزارت جهاد کشاورزی در وضعیت کنونی فاقد ظرفیت نهادی، کارشناسی و اجرایی لازم برای پیاده‌سازی مؤثر اصلاحات ساختاری مورد انتظار دولت است. شاخص‌های عملکردی یک سال اخیر در مواجهه با بحران آب، بی‌ثباتی در بازار نهاده‌ها و محصولات، افزایش واردات و نارضایتی هر دوی کشاورزان و مصرف‌کنندگان، گواهی بر شکنندگی ساختاری و مدیریتی این نهاد است. مساله اصلی آنجاست که بازطراحی ساختار به نهادی سپرده شده است که هم‌زمان ذی‌نفع، مجری و متولی وضعیت فعلی است. در تجربه‌های موفق تاریخی مانند نیوزیلند، هند، چین و برزیل، بازآرایی نهادهای کشاورزی توسط نهادهای فرابخشی و مستقل از وزارت متولی انجام شده است؛ به‌ویژه با مشارکت نهادهای توسعه‌ای، اقتصادی، محیط‌زیستی و برنامه‌ریزی کلان. بدون چنین رویکردی، نه‌تنها خطر تعارض منافع و تقلیل اصلاحات به جابه‌جایی بروکراتیک (تغییر شکلی در چارت سازمانی بدون تحول در کارکردها و اهداف واقعی) افزایش می‌یابد، بلکه خطر انتقال بحران‌ها از سطح ملی به سطوح استانی نیز جدی‌تر می‌شود.
- چه سازوکار جایگزینی می‌توان پیشنهاد داد که بازطراحی ساختار وزارت جهاد کشاورزی به‌صورت مؤثر، شفاف و با مشارکت نهادهای ذی‌ربط انجام شود، بی‌آنکه منجر به تضعیف حکمرانی منابع طبیعی و امنیت غذایی شود؟
ساختار حکمرانی کشاورزی و منابع طبیعی در ایران از زمان اصلاحات اراضی دهه ۱۳۴۰ تا پایان سال اول دولت چهاردهم جمهوری اسلامی، به‌طور مداوم دچار گسست نهادی و تشدید پراکندگی تصمیم‌گیری بوده است. سازوکار پیشنهادی برای تصمیم گیری در نحوه تحول ساختار وزارت جهاد کشاورزی باید مبتنی بر تشکیل نهادی مستقل و فرابخشی تحت نظر ریاست جمهوری باشد که از مشارکت دولت (سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت اقتصاد، وزارت نیرو، سازمان محیط‌زیست و وزارت جهاد کشاورزی) و بخش خصوصی (نظام صنفی کشاورزی، اتحادیه‌های کشاورزان و تشکل‌های مردم‌نهاد کشاورزی و منابع طبیعی) برای بازآرایی ساختار برخوردار باشد.
منبع: دیده‌بان ایران
